刘波:美国总统说的话算不算数?

大家2019-10-28 14:30:41

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议员们说,他们给伊朗上一堂“宪政课”,让他们意识到国际协议不是总统能说了算的,总统的权力要受国会的制约。


美国多年的“政府与国会之争”近期出现了升级的趋势。3月9日,47名美国共和党参议员向伊朗领导人致公开信,警告伊朗说,它与奥巴马政府达成的任何协议,都可能被奥巴马的继任者推翻。

近期伊核问题六国与伊朗的谈判取得了重大进展,有望在3月31日达成框架协议。可以说,共和党议员的这番举动,既反映了敌视伊朗的美国保守派传统心态,也有阻挠协议达成的现实考量。一直以来,彼此之间的疑忌是美伊关系的最大症结,而现在共和党议员是想继续把疑忌撒播在伊朗谈判者心中,同时也干扰奥巴马政府的情绪,以阻止双方达成协议。

但公开信已经是共和党议员为阻挠协议而采取的第二次行动了。3月4日,共和党议员在不与白宫协商的情况下邀请以色列总理内塔尼亚胡到国会发表演讲,抨击奥巴马的对伊朗政策,这既是为了羞辱奥巴马,也是为了干扰谈判。

邀请别国领导人到本国国会讲话批评本国领导人,这已经是破天荒了,但从性质上看,依然只能说是违反了外交惯例。而议员这次发表公开信的做法,可能就有点在法律上“越界”,也就是违法的嫌疑了,因为按照美国的宪法安排,外交职能完全由总统来履行,总统是美国在对外关系中的“唯一代表”。也无怪乎有超过15万人向白宫发出请愿书,援引古老的、基本上已经成为“化石”的1799年“罗根法”(规定禁止未被授权的美国公民参与外交事务),要求追究这些议员的“叛国罪”。但当然,议员也可以辩称,他们此举不构成直接与外国政府谈判的行为,因而不是“参与外交”。

奥巴马准备与伊朗达成协议,有美国国内和国际形势的背景。国际舆论在2008年奥巴马当选时曾非常兴奋,希望他能带来划时代的变革,现在看来,奥巴马的表现明显“高开低走”。但是,在任期只剩下两年的时候,奥巴马显然希做最后一搏,创造一些外交遗产,留下一些可以留名史册的外交成绩。为此,他一是推动美国与古巴关系的正常化,二是推动伊朗核协议的达成。

而中东形势的变化也把美国和伊朗拉近了。首先,被西方视为“温和派”的鲁哈尼2013年在伊朗选举中获胜,鲁哈尼虽然坚持伊朗拥有“核权利”的立场,但主张通过谈判解决与西方国家的争议,尤其是让伊朗摆脱制裁。其次,也是更重要的是,2014年夏天“伊斯兰国”(ISIS)在伊拉克突然崛起,对与伊朗友好的伊拉克政府构成威胁,于是成为美国与伊朗的共同敌人。在此情况下,美国对推翻与伊朗友好而与ISIS交战的叙利亚政府也没有那么热心了。这为美伊关系的缓和准备了条件,也让人猜测,美国和伊朗会不会像一些学者所建议的那样,达成一场地缘政治上的“大交易”(grand bargain),共同维护中东地区的秩序。

当然共和党人主流是反对和解的。这一是因为他们对强调外交手段而非军事手段的“奥巴马主义”外交的不满,二是因为对伊朗的长期敌视,三是因为对以色列境遇的担心。但共和党人的劣势在于,他们目前提不出可行的更好方案。奥巴马试图和伊朗达成协议,让伊朗接受严格的国际监督,确保其核计划严格用于民用,换取西方国家解除对伊朗的制裁。共和党如果拒绝这一协议,就意味着他们还是把战争作为唯一选项,但现在,不要说“政权更迭”了,就算只是打击伊朗的核设施,在当前美国和欧洲的民意氛围中,也很难获得支持。“奥巴马主义”不仅是奥巴马主观选择的结果,美国民意厌战是其重要的国内支撑。但当然,作为在野党,共和党现在也不担负提供可行替代方案的职责,他们也尽可以这种方式来“搅局”。

不过,国会议员们直接向外国领导人发表公开信,这一做法本身,这从美国的传统来看,的确可能是“越界”了。但有意思的是,他们警告的内容,即奥巴马签署的协议可能会被下一任总统轻易推翻,这一点究竟有没有道理?也就是说,在签署对外条约(协议)的时候,总统说了话到底算不算。而这是一个复杂的问题。

在媒体上,国会议员们的意思有时被误解为,他们威胁不准备批准未来的协议,这是一种误解,因为从一开始,奥巴马就没有准备把协议提交国会去批准。正如国会议员的公开信中明白表述的,奥巴马试图和伊朗达成的是一个“行政协议”(executive agreement),这类协议在总统的职权范围之内,不需要得到国会的批准。

事实上美国的对外缔约权是一个法律迷宫。在其他国家看来,条约与协议可能是同一个意思,但美国严格区分条约(treaty)和行政协议。条约必须得到国会的批准,并和国内法律具有相同的效力,但在历史的演变中,总统也逐渐获得了一定的权力去签署不需经批准的行政协议,奥巴马所试图和伊朗达成的就是行政协议。如果是条约,从理论上说,总统和国会都拥有一定的权力,但由于“府会之争”的频繁出现,所以经常发生“签署但不批准”的情况。远的比如一战后威尔逊总统主持签署的《凡尔赛和约》,近的如《全面禁止核试验条约》,都没有得到国会批准。

从这一点来看,议员们的说法并不是虚辞恫吓。他们并不是自己想要否决奥巴马和伊朗达成的协议。他们传递的主要讯息是,美国下一任总统可以轻易否决该协议。这也的确是事实,因为奥巴马在他任内签署的不经国会批准的行政协议,确实理论上很可能被继任者推翻。但当然,共和党人要实现他们的心愿,前提应该是本党赢得2016年的大选,以及当选总统愿意这么做。

与此同时,虽然伊朗在外交场合指责共和党的威胁涉嫌“违反国际法”,但伊朗不可能对美国国内宪法制度没有研究,应该也知道奥巴马准备与它达成的只是“行政协议”。然而无论如何,只要该协议达成,伊朗至少能在短期内看到制裁缓解的希望,并将此宣传为一场外交胜利。所以,虽然明白协议的局限,但它还是乐见协议的达成的。

此事是一个很有意思的例子,它把美国总统与外国签署的协议究竟算不算数这个问题的复杂一面揭示了出来,也凸显出,美国国内特殊的宪政制度,会把其影响投射到国际关系方面。藉此,我们可以对美国的制度有更深刻的理解。

有趣的是,在这场争议中,双方都可以摆出“宪政”作为理据。议员们说,他们给伊朗上一堂“宪政课”,让他们意识到国际协议不是总统能说了算的,总统的权力要受国会的制约。奥巴马的支持者则可以指责说,议员们逾越了宪政框架为其设定的权力边界,违反了宪政规则。公开信究竟是合理的权力制衡,还是意气之争、情绪之争,甚至是可能威胁国家声誉、国家利益的鲁莽举动,不同的人可能见仁见智。不过这场争议本身,很好地说明了“宪政”概念所蕴含的复杂性与内在张力。


作者:刘波
腾讯·大家专栏作者,财经媒体人、译者。


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